政府战略管理三角模型评析与创新

政府战略管理三角模型评析与创新

政府战略管理的兴起是环境变化和政府管理改革的必然要求,也受到私人部门战略管理的示范和带动。战略管理虽已成为政府管理的重要模式,但相关理论远未成熟。本文对政府战略管理经典理论“三角模型”进行了系统介绍和评析,并结合我国政府管理实践进行了理论创新。

[摘要]政府战略管理的兴起是环境变化和政府管理改革的必然要求,也受到私人部门战略管理的示范和带动。战略管理虽已成为政府管理的重要模式,但相关理论远未成熟。本文对政府战略管理经典理论“三角模型”进行了系统介绍和评析,并结合我国政府管理实践进行了理论创新。

20世纪80年代,西方国家掀起了大规模的政府改革运动,政府部门的职能、角色、组织结构及其与社会的关系都发生了深刻的变化。这场“新公共管理”运动对西方政府管理理论与实践产生了重大而深远的影响。在私人部门战略管理模式的示范效应下,战略管理问题越来越受到政府部门的关注和重视,政府战略管理随之兴起。自20世纪90年代开始,政府战略管理作为一门新学科诞生,出现了首批论述政府战略理的著作和教科书。其中,哈佛大学肯尼迪政府学院的马克·莫尔教授在此领域进行了开创性的、卓有成效的研究工作。他在所著的《创造公共价值:政府战略管理》一书中,提出了政府战略管理三角分析模型(下文简称三角模型),这一模型的提出为政府管理者提供了新的管理思路与分析框架,对其进行评析和展望将为我国政府战略管理提供有益的借鉴和启示。

三角模型是由美国学者马克·莫尔提出的一种分析政府战略管理的模式和框架。该模型确立了政府战略管理的核心目标-创造公共价值,分析了政府战略管理三大基本要素-使命管理、政治管理和运营管理(如图1所示)。

莫尔教授认为,政府管理的终极目的是为社会创造公共价值,因此三角模型的核心是公共价值。为了创造公共价值,政府管理者必须首先确定政府组织究竟要创造何种公共价值,即对政府组织的角色和职能进行定位。在完成对组织职能的精确定位后,管理者继而要通过整合内外部资源和大胆进行组织创新,争取最大程度地实现组织的公共价值。因此,政府战略管理者的工作主要包括三项内容:确定组织工作目的;积极争取外部支持,使自己的工作目的具有合法性;提高组织能力,以真正实现工作目的。这三项工作内容构成了三角模型的三大基本要素:使命管理、政治管理和运营管理。

公共价值是一个相对抽象的概念,目前学术界对其内涵尚未有统一权威的定义。从不同角度出发,可以有不同衡量公共价值的标准,比如组织是否实现了其职能,成本—效益分析,民众对政府的满意度等。莫尔教授认为,衡量一个政府组织是否创造了公共价值,应主要运用两方面的标准:第一,该组织是否有效满足了社会公众对它的期望和要求;第二,该组织的运营成本是否合理。即,若组织以合理的运营成本满足了社会期望,则该组织为社会创造了公共价值;若组织没能满足社会期望,或即使满足了社会期望,但由于运营成本过高而对社会造成极大负担,那么该组织仍没有创造公共价值。

根据上文所述公共价值的两个判断维度,笔者认为,可将政府组织划分为:高价值组织、低价值组织和负担组织,其中低价值组织又进一步分为“无效果”组织和“不经济”组织(如图2所示)。

其中,高价值组织以较低的成本满足了社会期望,应成为政府组织追求的目标。“无效果”组织由于未满足社会期望因而具有较低的公共价值,“不经济”组织虽然满足了社会期望,但因其耗费过多社会资源而仍位于低价值组织之列。“负担”组织既未满足社会期望,又浪费了大量社会资源,因而不具备继续存在的合法性基础。

图2为每个政府组织确立了可供参考的价值坐标,政府领导者应时刻反省自己所领导组织的价值状态,倘若该组织处于低价值状态或无效状态,则应对症下药,相应地提高社会满意度、降低运营成本或同时并举以提升组织的价值状态,促使本组织不断向高价值组织转化。

使命管理的核心工作即为发现、确立组织使命,并将此使命传达给组织的利益相关者。使命作为政府组织存在的核心目的和理由,界定了本组织提供的公共产品和公共服务的性质和范围,它是本组织区别于其他组织的根本标志。鼓舞人心的使命一方面可使外部利益相关者了解、认同并支持组织发展战略;另一方面可使内部员工目标明确、行动协调。同时,使命有利于该组织在复杂混乱的变革时期坚定目标方向,并为组织的重大决策提供参考依据。

确立使命需回答如下问题:我们是谁?我们为何而存在?我们的服务对象是谁?他们有何期望和要求?我们应如何更好地满足他们的要求?对这些问题的深入思考可引导政府组织发现其存在的目的和意义,从而确定组织使命。

使命的传达往往通过使命陈述来体现,使命陈述是组织使命的书面表达形式,在导向上,使命陈述应以“公众需求”为导向而不应以“产品或服务”为导向;在内容上,应体现组织的服务对象、服务领域、对公共价值的关注、对公众形象的关心、对雇员的关怀等关键要素;在表达上,应做到语言简洁清晰。同时,使命陈述应具有相对稳定性,不能朝令夕改。

政治管理就是政府战略管理者运用各种手段去获取政治、法律、社会各方面的支持,以实现组织使命,达成组织目标。相对而言,政治因素对私人部门战略管理的影响较小,但对政府部门却具有特殊的重要性。因为政府部门所处环境充满了需要权衡的政治因素,它必须面对各种相互制约的权力关系。因此,政府战略管理者在制定战略时,必须预期到各种谈判和讨价还价的情况,这样才能为今后更加顺畅地执行战略打下稳固基础。

政治管理要考虑的问题有:哪些政治因素会影响组织战略?他们对组织战略持什么态度?他们的影响力如何?应运用什么策略和手段去争取支持力量、化解反对力量等。

政治管理的核心策略是找出对政府组织影响较大的政治力量,按其态度和影响力可划分为强支持者、弱支持者、中立者、弱反对者和强反对者(如图3所示)。

战略管理者可针对不同的势力派别采取不同的管理方法。首先,要充分利用支持者的资源和影响力为组织战略服务。其次,应加强与中立者的沟通,争取他们的理解和支持,最低限度要防止中立者转化为反对者。再次,针对反对者制定实施恰当的应对策略,避免或减轻其对组织战略的不利影响。

运营管理就是通过有效整合、利用组织内部资源来实现组织的战略目标,它是将组织战略计划转化为战略行动的步骤和环节,对于实现组织战略目标具有重要作用。

运营管理需要考虑的问题是:为了达到组织目标,实现组织使命,组织应该在组织结构、组织文化、人力资源、财务资源、工作流程等方面进行哪些变革和创新?

总体来看,使命管理、政治管理和运营管理是政府战略管理的三个基本要素,并相互作用和影响,任一要素的成功均需其它两个要素的支撑和配合;任一要素的失败也会影响其它两个要素,并最终导致整个战略管理的失败。如果使命管理失败,会引起政治权威系统对组织存在合法性的质疑,同时运营系统中优秀人才也会对组织的前景充满忧虑而选择离开组织,从而削弱了组织的资源和能力;如果政治管理失败,将使组织处于政治威胁之中,组织的生存难以保障,毋论争取资源、提升能力以实现组织使命了;如果运营管理失败,组织资源和能力不足,无法实现它向监督者承诺的使命,那么就会引起政治管理危机,组织存在的合法性受到威胁。因此在进行政府战略管理时,必须全面、系统地对这三个要素进行分析,避免出现因忽略某一方面而导致整个战略管理的失败。

三角模型以公共价值为核心,以使命管理、政治管理和运营管理为基本要素,发展出一套新的政府管理哲学,构建了一套新的政府管理分析框架,具有极大的理论价值和实践意义,具体表现在:

首先,它与企业战略管理经典理论和方法具有高度的内在契合性。以在企业战略管理中广泛应用的SWOT分析法为例,SWOT分析法强调综合考虑组织内部条件和外部环境的各种因素,在系统分析评价的基础上选择最优战略。其目的在于将企业优势劣势与环境的机会威胁进行匹配,激励组织调动其优势,以便最大限度地利用机会,规避风险。相应地,三角模型中的政治管理是对外部环境中的机会和威胁进行管理,运营管理是对组织内部的资源和能力进行管理。将政治管理与运营管理相结合,从而制定出符合政府组织发展的战略决策,这与SWOT分析法是不谋而合的。

其次,它发展出一套新的政府管理哲学。传统的政府管理理论认为,政府组织的职能和运行方式是由立法者和上级机关规定的,政府管理者的职责主要是遵守这些规定,维持并改善组织的运转,而不需要对组织的职能、角色和价值进行创新,政府管理者应该是一个官僚者。而三角模型认为,传统的政府管理哲学存在着诸多缺陷,窒息了政府管理者的创造性,使其不敢承担管理责任和进行管理创新。政府管理者不应该是一个官僚者,而应该是一个探索者,他不仅要关注监督者对组织的期望,也应主动去发现、定义和创造本组织的公共价值;他不仅要关注组织内部运作,也应紧密关注环境的变化;他不仅是一个管理技工,也是一个具有洞察力和前瞻力的战略管理者。

再次,它提供了一套系统、可行的分析框架。战略管理是一项事关组织全局谋划和长远发展的管理工作,具有纲领性、复杂性、系统性等特点。战略管理分析框架应能使管理者透过纷繁复杂的管理细节,把握管理本质,取得最佳管理效果。三角模型以公共价值为核心,以使命管理、政治管理和运营管理为支撑,既指明了战略管理的终极目的,又指出了战略管理的核心要素,同时介绍了战略管理者可以采取的某些创新的管理策略和管理方法,从而为政府管理者提供了一套系统、可行的分析框架。

总体来说,政府战略管理三角模型内容全面系统,形式简单优美,既具有理论上的创新,又具有较强的可操作性,是一套极有价值的政府战略分析工具。

随着市场经济的发展、政治体制改革的深化、社会转型的加速以及政府职能的转变,我国的政府管理者与西方的公共管理者面临着某些类似的困境,需要转变政府管理方式,从注重日常管理、常规管理转向未来的发展管理、战略管理。在新的历史时期,党中央提出“科学发展观”以促进经济又好又快的发展,提出“构建和谐社会”以减轻社会转型期巨大的矛盾和压力,提出“构建服务型政府”以促进政府自身建设从而更好的适应社会经济发展的需求。这一切都要求我国的政府管理者培养战略管理思维,掌握战略管理技能,实施战略管理规划。三角模型对于我国政府战略管理管理知识体系的更新和管理工作的推动,具有重要的参考价值。

在将三角模型运用于我国政府战略管理实践时,需要结合我国国情进行理论发展与创新,其中重要的创新方向有:首先,三角模型的战略理念是建立在西方发达国家制度-文化基础上的。我国是一个发展中的社会主义国家,我们的政治行政制度—文化和西方国家有着巨大的差异。如何使三角模型适用于我国政治制度-文化环境并发挥其价值,需要理论工作者和政府管理者付出更大的努力进行研究。其次,政府战略管理是一项包含战略制定、战略执行和战略评估等内容的复杂工作,涉及到诸多管理理念、方法和工具。与复杂的管理工作相比,三角模型仅为政府战略管理者注入了崭新的管理理念和有限的管理策略,在具体管理和操作方法上略显不足,这在一定程度上削弱了其可操作性和实用价值。如何借鉴其他战略管理理论,丰富三角模型的内容,进一步增强其实用价值,也是我们下一步理论创新的重要目标。

当前,在全国深入学习和落实科学发展观的背景下,我们对政府战略管理经典理论进行分析和展望,有利于提升我国政府战略管理能力,不断增强政府组织适应外部环境变化的能力,从而更好地落实以人为本的执政理念,全面实现政府管理目标。

[2]陈振明.公共部门战略管理途径的特征、过程和作用[J]. 厦门大学学报(哲学社会科学版),2004 (3).

(作者单位:赵景华,中央财经大学政府管理学院教授、院长;李代民,中央财经大学政府管理学院博士生,北京100081)

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